随着经济社会的不断发展，违法犯罪行为也产生了新的特点，比如不再限定于特定地点或某一地区， 呈现出分散式、跨省（境）域的特点。检察机关是法律监督机关，作为司法制度的重要一环，亟需通过实践不断探索完善跨区域检察协作机制。在此背景下，有必要回溯跨区域检察协作的制度逻辑，分析跨区域检察协作面临的实践挑战，着力推动跨区域检察协作的体制机制不断完善。

（一）加强法律监督工作的必然要求

从制度上看，地方各级人民检察院根据行政区划设立，一般与同级人民法院相对应，但这并不意味着检察机关的职能范围与所在行政区划是完全绑定的。检察机关是宪法规定的国家法律监督机关，实践中大量的跨区域打击犯罪、跨区域公益诉讼迫切需要跨区域检察协作，方能实现强化法律监督维护公平正义的使命要求。 2021 年 6 月，中共中央以专门文件的形式印发《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》（以下简称《意见》）第 2 条指出：“加强区域执法司法协作，服务保障国家重大战略实施。”《意见》第 12 条指出： “完善对人民法院巡回法庭和跨行政区划审判机构等审判活动的监督机制，确保法律监督不留死角。”该《意见》作为新时代检察机关的工作指引，为检察机关基于法律监督的宪法定位，通过跨区域检察协作实现法律监督目标的最大化提供了重要依据。

（二）检察一体化的题中之义

检察制度原本就是基于一体性和不可分割性的检察一体化原理而构建 ，实践中，检察机关之间具有职能协助的义务。如果说传统意义上的协作是基于地域管辖而产生，那么新时代条件下的协作则被赋予了新的时代内涵。其一，类案指定集中管辖中的检察协作。集中管辖办案实践中会产生集中管辖检察院与所在地检察院的协作关系，比如各地实践探索的知识产权案件集中管辖制度，山东省烟台市检察机关确定知识产权案件统一由烟台开发区人民检察院管辖。在刑事案件办理过程中，集中管辖检察院的长处在于专业化办案，而所在地检察机关则具有地缘优势，可以更好与当地政府部门沟通，开展社会综合治理等延伸工作，各扬所长方能更好彰显办案成效。其二，个案指定管辖中的检察协作。与区域一体化发展相伴而生的常常是案件管辖难以确定，需要采用个案指定管辖的方式办理案件，比如电信诈骗、网络赌博、非法集资等跨地域案件。“在开展跨区域办案过程中，尤其需要上下游、左右岸之间以及毗邻地区之间在调查取证、督促整治等方面开展跨区域协作，以形成协同共治合力。”可以说，开展跨区域检察协作本就是检察一体化的题中之义。

（三）服务保障区域协调发展的治理需求

2023 年 8 月，最高检印发的《2023—2027 年检察改革工作规划》提出，健全服务保障经济高质量发展工作机制，“完善检察机关服务京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、长三角区域一体化发展、长江经济带发展、黄河流域生态保护和高质量发展、海南全面深化改革开放等国家战略的协作配合机制”，给跨区域检察协作列出了重点任务。2024年12月，最高检印发《关于全面深化检察改革、进一步加强新时代检察工作的意见》，再次强调“服务区域协调发展战略实施，加强区域内检察工作协作配合”。由此，检察机关服务保障区域发展战略是指检察机关根据国家和城市发展战略，充分发挥法律监督、司法保障、纠纷化解、治理建议等职能作用，为区域内各城市的政治、经济、文化、环境、社会等多方面提供全方位、多层次的服务保障，这既是检察机关的政治责任和法律责任，也是检察机关的历史使命和时代担当。在此背景下，检察机关有必要更加积极探索跨区域检察协作，充分发挥职能作用，为区域经济社会高质量发展提供有力司法保障。

（一）理念层面：对于检察协作定位不清

从本质上讲，跨区域检察协作的核心在于整合区域内的优势检察资源，发挥检察一体化的系统效应，其目的在于为区域协调发展战略更好提供法治保障。从组织法的角度，“协作”并非一个机构的固定职能，往往是基于实践问题而产生的机制需求。特别是在科层制的制度体系下，检察权的运行往往与纵向的“领导与被领导”的关系挂钩，不同行政区域之间的兄弟单位在传统的职能定位下不太容易产生工作交集。这就导致实务界将跨区域检察协作视为特殊情况下的 “协助行为”，忽视了跨区域检察协作本身就是检察机关可以实现并且应当实现的工作机制。一方面，相关制度供给乏力。不同地区检察机关开展协作往往依赖更高层级的会议协商或意见指导，其他省际毗邻地区如果没有类似的制度或规范，检察机关开展协作时往往感到制度供给跟不上。另一方面，协作的自发性不强。由于协作的面向过于宽泛，某一业务条线的协作经验虽然可以作为其他条线的借鉴，但被动等待案件出现的情况仍是多数，“没有案件就没有必要开展协作” 的观念仍然大量存在。

（二）机制层面：协作样态与实践需求不匹配

从整体的体系构建上看，随着近年来司法体制改革和检察机关内设机构改革的推进，检察机关在监督理念、职能分工和履职方式上都发生了深刻变化，从以打击刑事犯罪为主到全方位参与社会治理，检察权的内涵得到进一步发展，跨区域检察协作的实践也如雨后春笋般在全国范围内不断落地。但从具体的机制完善上看，协作机制的建立只是起点，实践中跨区域网络犯罪、涉众集资诈骗、专利技术异地侵权等新型犯罪治理难题不断出现，给跨区域检察协作带来了更多挑战。一方面，跨区域检察协作的总体框架不够完善。目前，大部分跨区域检察协作仍处于初级阶段，缺乏广泛适用性和直接实操性，加之部分区域缺乏常设性的联席机制，协作各方统筹指导的主体作用无法充分发挥，导致跨区域检察协作难以适应经济社会一体化发展的新形势。另一方面，跨区域检察协作的应用场景不够全面。对于跨区域的未成年人综合保护等问题，采取预防性手段往往比事后惩戒更加有效，司法成本也更低，而部分地区检察机关仍完全依靠办案实现事后监督，这与当前从“治罪”到“治理”的刑事司法理念并不匹配。

（三）数据层面：跨区域信息共享机制不完善

一方面，数字检察作为检察机关实现跨越式发展的重要抓手，尚未有效应用到跨区域检察协作中。当前，各地检察机关之间特别是不同省份检察机关之间信息系统尚未完全实现互通互联，缺乏有效的数据共享平台。这种情况下，即使存在协作需求，也很难迅速获取到协作需求一方的实时信息，反而依靠人工途径联系，影响了协作办案的高效性和及时性。因此，开展跨区域检察协作除了打破物理空间的限制，还要跨越信息空间的藩篱。

另一方面，不同地区和不同部门之间的数据标准也不统一，对异地办案中信息互动和共享产生了较大影响。这种影响集中体现在刑事案件办理过程中不同地区之间公检法三家的信息互动不足，以及公益诉讼案件办理过程中检察机关与其他参与协作的行政机关之间的信息共享不畅。例如，某案件中因为当地司法机关和异地行政机关之间掌握的案件信息无法实现全程网上流转和数据互联，而两地检察机关之间也未建立信息共享机制，可能就会影响案件办理的时长和效果。因此，如何妥善处理不同地区、不同单位之间信息系统的兼容性，将原先各自为战、“不相往来”的系统集中到一个平台，同时确立统一的规范要素和标准，是打通跨区域检察协作特别是异地办案数据壁垒必须攻克的难题。

（四）治理层面：跨区域社会治理推进难

检察机关在办理食品药品安全、著作权商标权侵权、环境资源保护等跨区域特点明显的案件时，发现异地有关单位存在监督或管理漏洞，这就需要开展跨区域的综合治理。比如制发检察建议是检察机关优化治理路径、提升治理能力的有力抓手，但实践中绝大多数检察建议局限于本行政区划内，较少看到检察机关向异地制发检察建议。同时，受到地方保护主义等因素的影响，检察机关向异地单位制发社会治理检察建议能否落地、开展跨区域综合治理能否见效，很大程度上取决于异地检察机关和相关部门是否支持和配合。目前单靠同级检察机关的协作还不能完全实现治理所需，还需要更高层级检察机关的协调统筹推进，地方检察机关开展跨区域综合治理仍然存在现实难题。

确保跨区域检察协作取得长效，必须坚持机制赋能，加强统筹规划，立足区域经济社会发展的法治需求和检察工作实际，提升跨区域检察协作的针对性和实效性，促进资源互补、经验互鉴，为服务区域发展重大战略提供法治保障。

（一）理念转变，构建跨区域检察会商联络机制

《2023—2027 年检察改革工作规划》中很重要的一点是，坚持一体化思维和方法，处理好检察纵向关系与横向关系，这个横向关系除了指同一检察院不同部门之间的职能协助，还包括不同地方检察院之间的横向协作。作为新时代检察干警，要坚持系统观念，将检察机关视为一个整体，注重法律监督发展规律，以执法司法存在的问题为对象，以实现法律统一正确实施为目标，充分释放检察生产力。

而做好跨区域检察协作，最基础的一点就是要构建常态化区域检察会商联络机制。各协作单位要明确责任部门作为跨区域检察协作常设机构，统筹推进各项协作任务落地、落实。常设机构要负责指导探索建立跨区域基层检察协作项目，在重大活动、重大调研、重点协作项目中发挥联络协调、决策辅助、督促落实作用，推动跨区域检察机关之间共商共研成为工作常态。逐步推动跨区域检察协作从单一分散合作向系统整体合作转变，从依靠地缘联系合作向依靠制度合作转变，从临时随机合作向常态规范合作转变。

（二）制度供给，创新跨区域检察协同办案机制

检察机关的核心业务是办案，检察协作的各项机制也应该围绕办案展开。从全国情况来看，近年来各地检察机关关于区域检察协同办案机制的探索主要集中在公益诉讼领域。各地检察机关主动发挥公益诉讼检察职能，聚焦流域综合保护、山林资源恢复、大气和水污染等方面的突出问题，开展多种形式的联合行动，逐步形成了线索移送、工作通报、会商研判等常态化办案机制，共同助推公益诉讼检察协作向纵深发展。

除了继续做好公益诉讼领域检察协作，区域检察协同办案机制的范围还应逐步扩大，如重点领域法治协同保障、跨区域法律服务、监督纠正异地趋利性执法司法问题、强化跨行政区划审判监督等。在法治协同保障方面，针对涉民营企业法律政策的适用、类案不同判等问题，联合开展专题调研、专题研讨、课题攻关，加强服务保障民营经济问题研究。在跨区域法律服务方面，通过畅通绿色服务通道，推动检察服务平台互联互通，打造“标准化 + 智慧律师”阅卷体系，深化律师服务同城化机制建设。跨区域检察协作作为一项全局性工作、系统性工程，还需要检察机关各业务条线通过实践不断丰富其内涵、发展其外延。

（三）数字赋能，畅通跨区域检察信息共享机制

实现区域检察协同办案，首先要实现区域检察信息互通共享，不仅是检察机关内部的信息互通和数据共享，也包括跨部门、跨系统的信息共享，以及在数字检察工作机制、大数据法律监督模型等方面开展深度合作，形成检察监督合力。一是推进跨区域检察数据资源共享。实现跨区域案件信息、法律文书、证据材料等数据的标准化和电子化，既便于做好案件线索移送和办理情况反馈等基础工作，又能有效推动区域检察信息数据资源共享共用，消除跨区域执法司法办案信息壁垒。二是推进远程检察办案技术协作。利用视频会议、远程审讯等技术手段，实现跨区域检察官、法官、律师和当事人的远程沟通协作，最大限度为办案提供有效技术支持。三是推进大数据辅助办案建设。运用大数据技术对不同地区的案件信息进行分析，通过信息碰撞帮助检察机关发现案件之间的关联性，推动跨区域电诈、环资类案件、公益诉讼案件等一体化办理。四是深度运用大数据法律监督模型。通过司法办案的数据化提炼，开展跨区域类案分析，搭建跨区域大数据法律监督模型，实现数字检察更大范围、更深层次的运用。

（四）综合提升，完善跨区域促进社会治理机制

一是完善跨区域制发检察建议工作机制，明确和规范不同地域、不同层级之间检察建议的调查核实、联合制发、宣告送达和督促落实等程序中的协商细则，确保检察建议程序规范、效果落地落实。二是深化区域司法政策深度对接和协同联动，细化完善和推动落实跨区域法律政策问题联合研究机制和出台业务指导性文件会商机制，推动跨区域层面职能部门共同参与的规范性文件联合制发，统一区域司法政策适用标准。三是加强跨区域检察协作理论研究，联合开展法律沙龙、业务练兵、理论研讨等活动，互派检察业务专家或业务骨干交流授课、开展研修，及时总结实践经验，促进协作成果转化。

作者：于珍，山东省莱州市人民检察院检察委员会专职委员、一级检察官；蔡成武，浙江省衢州市人民检察院法律政策研究室四级检察官助理；崔亦鹏，山东省烟台市芝罘区人民检察院第一检察部四级检察官助理。