1971年9月之后，空军内部历经变动。一直到1973年的5月，在将近两年的时间内，空军都是处于无司令状态，指挥权由北京派出的“领导小组”负责接管。
对于第三任空军司令员的任命，毛主席极为慎重。当时呼声最高的人选，是曾任志愿军空军司令员的聂凤智。但毛主席犹豫再三后，最终还是决定按下聂凤智，同时将兰州军区空军副司令马宁"连升三级"，破格提拔为空军司令员。
等到1977年马宁卸任后，刚刚复出担任副总参谋长的张爱萍，再次推荐了聂凤智。但这次的结果，又是“名不见经传”的张廷发走马上任，接手空军。
对于老战友的两次落选，张爱萍也是耿耿于怀，晚年他就在回忆录中再三感慨：
“可惜了，这个人放在空军作用会大得多。”
空军两换司令，聂凤智为何都遗憾落选？马宁和张廷发都是二野出身，又单纯只是巧合？毛主席放着聂凤智等功勋老将不用，力排众议提拔新人，是出于防范“山头主义”的警惕，还是另有深层次的苦衷？
一、毛主席两手准备：让李德生坐镇空军，再启用“五人小组”
1971年，鉴于时局动荡，毛主席开始组织专人对一些重要事件进行调查，同时对空军、海军、总参谋部、总后勤部等单位的领导班子进行适当调整。其中空军作为重点部门，主席更是钦点时任总政主任的李德生前往坐镇，负责全权处理危机。
为什么是李德生？
以主席的眼光看，12岁参加革命的李德生，大半辈子都在行军打仗，这样的武将心眼直，也不趋炎附势，处理事情最公道。更为关键的是，李德生出身红四方面军，又是主席亲自把他从地方调来的北京中枢，在当时的空军里没多少熟人，人情世故方面自然没有避讳。
除李德生外，毛主席还决定由空军副司令曹里怀牵头，加上王辉球、邝任农、薛少卿、梁璞，组成一个领导小组，负责空军的日常工作。事实上，这就是将空军司令员的职权一分为五，然后由李德生从旁监督。
李德生、王辉球属二野一脉，邝任农来自三野，曹里怀、薛少卿出自四野，梁璞则是原华北军区的干部。空军这一套新组建的指挥班子中，几乎聚齐了各大山头。显然，这是主席有意为之。
对于任何一支军队来说，山头都是讳之莫深的话题。但从现实角度来看，这又是一个无法规避的问题。毛主席曾说：
“要肃清山头主义，就要承认山头，就要照顾山头，这样才能缩小山头，消灭山头。”
具体的办法就是“掺沙子”，既要撤人，也要加人，引入不同派系的外来人，以加强控制。注入不同野战军的干部以平衡指挥派系，促进全军融合，让空军摆脱地域标签，升级为“北京直属战略集群”。
也正是毛主席雷厉风行的用人策略，使空军在短时间内就成功完成了改造工作，逐渐走上正轨。当然，这里还有一个关键的问题没有解决，那就是军中不可一日无帅。
1972年初，空军在北京召开了一次训练安全会议，叶剑英元帅和空军五人小组负责主持，各大军区的空军都要派干部参加，规模相当于是全国性的。
明面上，这次会议的主题是制定空军当年的训练任务和安全工作。但会议中途，叶剑英专门召集了一个范围很小的座谈会，只有十几个人应邀到场，其中包括兰州军区空军副司令马宁、空军第二训练部部长王海、空一军军长张积慧等。
这些人都有一个共性，就是在军中的职务虽说不算太高，但都是曾经的空军战斗英雄，是从基层提拔上来的干部，自然也没有什么山头立场可言。
会上叶剑英开门见山，直接抛出了一个问题：
“谁能当空军的司令和政委？”
此话一出，现场鸦雀无声。在座的干部当中，有谁还敢提名空军司令的人选？
沉默半晌后，还是有胆大者发了言，不过不是推荐谁来当司令，而是陈述了一个令人痛心的事实：现在这个阶段，下面的部队已经对空军干部不怎么信任了，认为以前是他们把军队的方向搞偏了，所以要想服众，最好的办法还是从其他大军区调一个“外人”来担任空军司令。
对这个答案，叶剑英并不满意。他语重心长的解释了很多，但归根究底只有一句话：
“空军司令员一定要从空军产生！”
这是叶剑英的意思，同样也是毛主席的意思。
二、马宁“奉召进京”，聂凤智被老部下顶了下来
其实空军建军20年，不乏功勋老将，但真要从中选择一人担任司令，又是各有各的问题。比如在空军的历任副司令中：成均是防空军出身，专业不太对口；刘震在1954年后便脱离了空军指挥岗位；常乾坤病倒了无法工作；徐深吉下放去了南昌；王秉璋、曹里怀则是长期负责空军武器装备的研究，缺乏实战经验。
诚如叶剑英在会议上听到的那样，空军这些年历经磨难，好干部是散的散，调的调，要从内部挑选一位合格者，确是难上加难。但鉴于“空军司令一定要从空军产生”的大原则，那么还有一个办法，就是从地方空军中选拔一位能够服众者。
所有这其中的最佳人选，就是聂凤智。
“黑虎将军”聂凤智，1955年授衔时是中将，但若单论战功，他甚至不输于众多上将。在军事上，聂凤智是出了名的“胆大包天”，济南战役中擅自修改上级作战命令，改“助攻”为“主攻”，率领9纵率先攻破内城，一战成名。
等到1950年被陈毅点将，出任华东军区首任空军司令员后，聂凤智更是延续了自己激进的风格，跟着苏联教官恶补军事指挥课程，一个月学成出师。苏联空军中将巴基斯基就曾无不惊叹的说：
“中国学生聂凤智完全合格，全部5分，中国空军将来一定会打胜仗的。”
空军王牌飞行员徐怀堂，后来也曾回忆说：
“在空军的初建时期，像聂司令员刚从陆军来的高级首长，亲自乘坐安全系数相对较低的高级教练机，能身临其境地飞到空中去，在那时可能是仅此一位。”
聂凤智的优势，在于他是空军的高级将领中，实战指挥经验最丰富的一位。他在1951年入朝参战，1952年担任中朝联合空军司令员，曾指挥空军奇袭汉城，打下志愿军空战的传奇一仗。1954年回归华东后，聂凤智又协助张爱萍收复沿海诸岛，在台海与美蒋空军打擂台。
可以说建国初期的大场面空战，聂凤智基本都有参与指挥。所以要在70年代这个时间节点上选择一位空军司令，论经验、论威望、论战功，聂凤智都是不二人选。
但令人意外的是，就当推荐聂凤智的意见不断往上递的时候，空军司令的任命却突然下达。不是聂凤智，是马宁。当时的马宁仅是兰州军区空军副司令员，在地方空军都只是个“二把手”。在此之前，没人会将他的名字和空军司令联想在一起，包括他自己。
事情的进展很突然，兰州军区政委刘镇半夜里给马宁打去电话，说明天上午空军要来一架飞机，下午接你到北京去。马宁问去北京干什么，刘镇说他也不清楚，通知就是这样说的。
整个晚上，马宁心里都是七上八下的，以为又是哪个干部到上面告状了，让他紧急赴京可能又是去挨批评的。为了应付接下来的考验，马宁甚至翻出了以前写过的一份检讨，想着到时候可以直接拿出来用。
结果到了北京，叶剑英和李德生就轮流找马宁谈话，没有说具体的安排，只是象征性地的询问，说如果把他调到空军来该怎样开展工作？
马宁一头雾水，连忙解释说：
“地方工作的规律我还没有摸透，到空军来不合适。”
这时，李德生又问了一句：
“要是一定要你来空军呢？
马宁一看推辞不得，只好考虑到自己的实际情况说：
“要是一定要我来的话，我顶多在空军下面的业务部门，搞搞作战和训练等一些具体工作。”
话问完了，李德生没有再多说什么。
但接下的发生的事情，却令马宁及整个空军系统都措手不及。
大概过了一周，毛主席正式下达了空军新领导班子的任职命令：马宁出任空军司令，傅传作出任空军政委（原武汉军区空军司令员），张廷发、成钧、邹炎、张积慧、曹里怀、邝任农、薛少卿为副司令员。
这项任命不同寻常的点，一是马宁和傅传作都是越级且破格提拔，二是马宁在1955年授衔时是开国上校军衔，1964年才晋升少将，而像曹里怀、成钧这些人，都是开国中将。用中将给少将做配角，不可谓不大胆。
所以当时马宁自己都说：
“当听到宣布任命我为空军司令员的那一刻，非常吃惊，感觉头发都要立起来了！很多人的革命资历都比我长。像我这样资历浅的人怎么能来空军当领导，当时连想都不敢想。”
那么，毛主席为何要做出如此不循常规的安排？
三、飞行员都是“清清白白”，用起来没有顾虑
马宁的上任，有一个人的意见发挥了至关重要的作用，那就是李德生。
其实毛主席的第一想法，是让李德生直接留在空军。毕竟经过一年多的清查工作，他对部队的情况也比较熟悉了，资历和能力等各方各面都很合适。
但在征询意见的过程中，李德生的第一反应便是推辞，他还说一个理由：
“空军是个技术军种，我不懂飞行，干不来。”
也正是这句话，给了毛主席很大的启发。既然要盘活空军，又不能用内部的老人，那么选那些参加过实战的飞行员就是最合适的，他们有能力，而且底子也清白。所以后来，毛主席就定下来这样一个标准：
“空军司令要能上天，海军司令要能下海。”
在空军中，李德生又推荐了两个人，一个是马宁，另一个是张廷发。不过这里也可以看出一点门道，那就是李德生提出人选，都是二野出身。是任人唯亲，还是举贤不避亲？
李德生敢当着毛主席的面，推荐自己的老部下和老战友，自然是胸怀坦荡。而且启用二野的干部，也是毛主席自己的一个考虑。
空军前两任司令员，都是四野出身，空军的底子也大多来自四野。而另一个战力雄厚的华东空军，则多为三野的干部。所有无论选三野还是四野人出任空军司令，多少都要顾及人情世故。就比如聂凤智，华东空军的老首长，又是志愿军空军司令，像马宁、王海、张积慧这些干部，都接受过他的指挥。根基太深，反而不好去旧立新。
相较而言，二野的干部虽然也不少，但内部脉络并不单一，比如李德生就出自红四方面军，马宁是1938年参加的八路军，张廷发则是从红一方面军5军团调过去的。三人从根上来说，都不一样。
毛主席对新任空军司令有三点期望：
一是技术转型的需求：要想让空军更新换代，就必须重用实战派，挑选那些理论强、技术硬、功劳大的王牌飞行员。在空军飞速发展的时代，只有“专业”的干部才能适应现代化战争。
二是派系平衡的考量：在空军内部，关系越简单越好，没有人情的顾虑，才能大刀阔斧的改革，该裁人就裁人，该裁部门就裁部门，让浑水摸鱼者下去，再提拔有能力的新人上来。
三是年龄结构的优化：必须是身强力壮的少壮派军官，打仗能亲临一线，指挥可以承受高强度的压力，工作中更要充满朝气，提起整个空军的精气神。
很显然，从这三点看，马宁都要胜过聂凤智。一代新人换旧人，这也是军队建设与发展的必然规律。
毛主席用人向来不拘一格，他当年不看资历，点名年轻的刘亚楼来执掌空军。而自马宁开始，王海、张积慧等一批功勋飞行员也被大胆启用。空军的年轻化，技术化，是这个王牌兵种高速发展的一个关键推力。
1973年的空军司令人选抉择，是毛主席促进军队战略转型的一个关键节点。从“战将冲锋”到“体系制胜”，从“山头林立”到“五湖四海”，从“刺刀见红”到“科技强军”。这些优良传统，一直延续至今，也奠定了中国空军发展的坚实台阶。
