摘要：环境监管体制改革是我国生态文明体制改革的关键改革任务之一。依循环境监管立法、环境监管组织体系与职能配置、监管工具、行政执法、问责机制的分析框架，对我国环境监管体制改革的基本逻辑和进展情况进行系统分析。整体而言，我国环境监管立法取得显著进展；通过同步推进纵向职责调整和横向部门整合，环境监管组织体系实现系统性重塑；环境监管政策体系不断优化，环境监管工具的协同性和有效性显著增强；环境行政执法的制度化和规范化水平持续提升；环境监管的监督问责机制逐步健全。“十五五”时期深化环境监管体制改革，应以构建专业、依法、公开、透明、可问责的现代化环境监管体系为目标，持续理顺环境监管组织体系与职能配置，着力提升环境监管工具箱的协同性和有效性，完善行政执法规范和程序，优化督察问责机制，为微观主体提供清晰且可预期的环境守法边界，全面提升环境监管质量。

关键词：环境监管；环境监管体制改革；生态文明体制；环境治理

党的十八大以来，按照国家治理体系和治理能力现代化的总体要求以及生态文明体制改革的总体部署，我国系统性推进环境监管体制改革，切实提高了环境监管有效性，为我国环境质量改善作出了巨大贡献。既有研究大多依照时间脉络，聚焦机构设置和权责划分梳理我国环境监管体制改革历程。环境监管体系改革框架包含责任体系和问责机制、组织体系、政策工具等核心要素，现有研究尚未构建系统全面的环境监管体制改革整体框架以分析各项环境监管改革举措之间的衔接性和整体性。基于此，本文构建了包括环境监管立法、环境监管组织体系与职能配置、监管工具、行政执法及问责机制在内的分析框架，系统梳理了我国环境监管体制改革的基本逻辑和总体进展，展望了环境监管体制改革的形势，分析了存在的问题，提出了“十五五”时期深化环境监管体制改革的着力点和政策建议。

一、我国环境监管体制改革的整体框架和基本逻辑

（一）环境监管体制改革的整体框架

现代社会中的政府监管是指政府部门依法对各类行为主体施加直接干预，其核心构成要素包括监管法规基础、监管组织机构、监管方式、监管外部监督机制和监管绩效评价体系等。环境监管是政府对环境外部性的直接干预，环境监管体制主要由环境监管立法、环境监管组织体系与职能配置（以下简称“环境监管组织体系”）、监管工具、行政执法和问责机制等多个要件构成。其中，环境监管立法是环境监管体制的法律基础，涵盖环境保护相关法律法规以及规范环境监管程序的规范性文件等。环境监管组织体系是指依法依规履行环境监管职能的有关部门和机构以及横向、纵向相关监管职能的配置结构，确保环境监管权责清晰且协同高效。监管工具（亦称“政策工具”）是政府和监管机构为实现环境目标，给微观主体设定的规则，包括命令控制型政策工具、经济激励类政策工具和信息类政策工具等。行政执法是监管者促进微观主体环境合规的手段，包括执法规范、执法方式和执法程序等要件。监督问责机制是针对监管者的政治、行政、法律问责等多方面的监督机制，可防止监管者不作为或乱作为，是保障监管体系高效运转的核心制度安排。需要强调的是，“自上而下”的约束性环境指标分解考核以及对地方政府和环境监管机构的督察问责并不属于针对微观主体的监管行为，但其作为驱动环境监管的实施机制，已成为环境监管体制不可或缺的重要组成部分。此外，环境监管体制还包括监管实施的决策工具，即制定监管政策过程中所采用的工具、方法和规则。监管影响分析制度（RIA）是评估环境监管决策实施有效性的核心工具，包括成本收益分析、成本有效性评估、风险分析和影响分析等，旨在提升环境监管的科学性和有效性以统筹协调经济社会发展与生态环境保护。

（二）党的十八大以来我国环境监管体制改革的基本逻辑与政策取向

党的十八大以来，我国全面推进生态文明体制改革，出台一系列重要文件对环境监管体制改革作出战略部署。2013年11月，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度，独立进行环境监管和行政执法”，明确了环境监管改革的总体思路。2015年9月，中共中央、国务院印发《生态文明体制改革总体方案》，强调“将分散在各部门的环境保护职责调整到一个部门”，进一步从环境监管立法、组织体系、问责机制、监管工具等方面对环境监管改革作出部署。2015年10月，党的十八届五中全会审议通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，明确了“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”“探索建立跨地区环保机构”等环境监管组织体系改革要求。2017年10月，党的十九大报告进一步强调“改革生态环境监管体制”。2018年3月，中共中央印发的《深化党和国家机构改革方案》明确提出组建生态环境部，整合组建市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输和农业五支综合执法队伍。2021年修订的《中华人民共和国行政处罚法》明确在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权，并对推动执法权向乡镇下沉作出规定。2021年8月，中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，将“继续深化综合行政执法体制改革”作为“深化行政执法体制改革”的重要内容。2024年7月，党的二十届三中全会将“健全生态环境治理体系”作为建设人与自然和谐共生的中国式现代化的重要举措，提出“推进生态环境治理责任体系、监管体系、市场体系、法律法规政策体系建设”。

从改革的问题导向、目标导向、改革举措覆盖范围及改革力度等维度来看，环境监管体制改革是生态文明体制改革的主线之一。从问题导向来看，我国环境监管体制改革的总体目标是解决长期以来我国环境监管失灵的突出问题，即破解生态环境领域有法不依、执法不严等困境。从目标导向来看，以环境监管为代表的政府监管体制改革是我国政府行政管理体制改革的核心内容，也是生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化建设的重要支撑。在监管立法方面，改革旨在健全环境法治体系，加大对环境违法行为的惩处力度，为环境监管提供完备的法律依据。在环境监管组织体系方面，改革取向包括横向适度集中生态环境部门的监管职责，在污染防治领域构建“统一监管”格局，同时通过纵向垂直管理改革，调整不同层级机构在环境监测、监察、执法方面的职责配置，健全流域区域机构设置，提升环境监管机构的独立性和权威性。在监管工具方面，改革旨在夯实基础性政策工具，完善环境监管政策工具箱，严格污染排放标准，持续拓展市场化环境监管工具应用的深度、广度及有效性。在行政执法方面，持续规范并优化行政执法程序，规范监管机构自由裁量权，全面提升环境行政执法规范化、精准化、科学化水平。在问责机制方面，改革重点在于健全问责机制，完善对监管者的监督机制，通过夯实以中央生态环境保护督察制度为代表的自上而下的问责机制，压实地方政府和环境监管机构的政治责任，持续完善行政执法监督机制，健全环境监管的司法监督体系，确保环境监管的公正性和一致性。

二、我国环境监管体制改革的进展和成效

（一）环境监管法律法规体系逐步完善

针对生态文明领域法律不完备、违法成本低等问题，我国全面加强环境监管立法，持续完善环境监管执法规则，修订了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》等法律，制定了《中华人民共和国长江保护法》《中华人民共和国土壤污染防治法》等生态环境保护法律，形成“1+N+4”的极具中国特色的生态环境保护法律制度体系。整体而言，我国生态环境保护领域法律法规体系已基本形成，生态环境各领域基本实现有法可依。为确保地方政府切实履行生态环境保护和改善的责任，我国修订《中华人民共和国行政处罚法》以明确生态环境保护综合执法依据，基于《中华人民共和国环境保护法》等其他相关环保法律以及《中央生态环境保护督察工作规定》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》等政策性文件，从法律和制度层面对如何监督政府以及政府相关人员履职进行了规定。

（二）环境监管组织体系实现系统性重塑

在生态文明体制改革整体框架下，我国环境监管组织体系进入集权化调整新阶段。组建生态环境部、深化省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革、开展生态环境保护综合行政执法改革、设立流域区域环保机构等举措稳步推进。

组建生态环境部。根据《深化党和国家机构改革方案》，新组建的生态环境部整合了原环境保护部和其他六个部门有关污染防治和环境保护的职责，污染防治领域“统一监管”格局基本形成。新组建的生态环境部由20多个内设司局级机构组成，新设机构包括“中央生态环境保护督察协调局”“海洋生态环境司”“应对气候变化司”“固体废物与化学品司”“生态环境执法局”等。

省以下环保机构监测监察执法垂直管理改革（以下简称“环保机构垂改”）稳步推进。我国长期以来实行的“双重领导、以块为主”的环境管理模式使地方政府通常为获取更多利益而采取不完全符合中央政策要求的短期行为。为破除地方环保主义，改变地方环保部门因受上级环保部门和地方政府的双重领导而面临的独立性缺失的现实约束，有效激发地方政府积极开展生态环境治理的主动意愿，我国开始在环境监管领域探索集权模式。2015年10月，党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度”。2016年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》。截至2020年，全国各省市基本完成环保机构垂改，市级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理，县级环保局则调整为市级环保局的派出分局，不再作为县级政府的组成部门；环境监测机构从行政机构中独立出来，生态环境质量由省级机构统一监测、考核；市县两级环保部门的环境监察职能上收，由省级环保部门通过向市或跨市县区域派驻等形式统一行使环境监察。与此同时，在生态环境保护部门内部，执法和监察职能实现分离。改革前，省市县各级生态环境监管执法的机构名称一般为“监察总队”“监察支队”“监察大队”，导致环保部门“环境监察”（“督政”）与“环境执法”（“查企”）两者混淆。改革后，生态环境执法机构统一用“执法机构”命名，执法机构权威性得以增强。

生态环境保护综合行政执法改革持续深化。推进生态环境保护综合行政执法改革，是打好污染防治攻坚战、建设美丽中国的客观需要，也是完善和发展最严密生态环境法治制度的必然选择。在纵向上，生态环境部门的执法权限配置得以进一步明晰，生态环境部门从之前的省、市、县三级执法机构调整为以市（县）为主，原则上不保留省一级执法机构，缓解了生态环境保护机构上下“职责同构”现象；在横向上，通过部门职能调整和生态环境保护综合执法改革，生态环境部门在污染防治领域的执法权不断扩展，基本实现污染防治领域的“统一监管”。在改革实践过程中，县级环保机构依循《中共中央办公厅 国务院办公厅关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》，积极探索“局队合一”模式：一是县级分局内设执法机构，局长兼任队长；二是生态环境分局加挂“生态环境保护综合执法局”牌子，下设执法队；三是部分地区探索“局队站合一”模式，实现监管、执法与监测联动的“一盘棋”管理。

流域区域环保机构设立。2017年，《按流域设置环境监管和行政执法机构试点方案》《跨地区环保机构试点方案》等陆续通过，相关部门积极推进流域区域环保机构试点工作。2018年机构改革后，生态环境部门在水利部所属七大流域“水资源保护局”基础上设立七大流域“生态环境监督管理局”（流域局），主要负责流域（海域）水资源、水生态、水环境方面的生态环境监管和行政执法相关工作，相关职能工作涉及十多类。此外，生态环境部门依托海河、珠江、太湖三个流域局，设立海河流域北海海域生态环境监督管理局、珠江流域南海海域生态环境监督管理局、太湖流域东海海域生态环境监督管理局三个海域局。新成立的流域海域监管局在组织结构、核心职能、人员编制和技术支撑等方面发生较大变化，流域海域环境监管和行政执法合力初步形成，整体性、系统性、协调性显著提高。

环境监测改革不断推进，环境监管能力显著提升。环境质量监测是生态环境治理体系和治理能力现代化的关键所在，中共中央、国务院高度重视生态环境监测数据质量问题，持续推进生态环境监测网络建设与环境监测事权上收等改革举措，以确保生态环境监测数据“真、准、全”。依据《生态环境监测网络建设方案》，相关部门先后印发《关于支持环境监测体制改革的实施意见》《国家生态环境质量监测事权上收实施方案》，明确了生态环境质量监测事权上收范围、资金保障机制、运行机制及信息共享机制等内容。“十三五”时期，我国全面完成国控环境空气质量站点、国家地表水监测断面事权上收工作，为“大气十条”和“水十条”等污染防治行动计划的考核评估提供了坚实支撑，提升了政府环境信息公信力。在污染源监测方面，建立全国污染源监测数据管理与共享系统，35万家持证排污单位开展自行监测并与国家平台联网。此外，环境监管领域逐步拓展，危险废物环境重点监管单位全过程信息化监管全覆盖稳步推进。

（三）环境监管政策体系不断完善

党的十八大以来，在生态文明体制改革整体框架下，针对环境监管工具不完备、有效性不足等问题，我国全面推进环境标准体系、排污许可制、排污费改环境税、环境影响评价、生态环境分区管控、排污权交易、总量控制制度、环境信息依法披露等制度改革，我国环境监管政策体系逐步完善，政策工具有效性不断提升。

环境标准体系建立健全。1973年，我国第一项综合性环保标准——《工业“三废”排放试行标准》正式颁发。自1989年开始，环境保护标准制定工作逐步迈入依法管理阶段。党的十八大以来，我国环境标准体系新增风险管控标准，实现了从“两级五类”到“两级六类”的转变。“十四五”时期，中央高度重视短板弱项的继续补足和标准体系的持续完善，着力推动氮氧化物与挥发性有机物（VOCs）协同控制和重点行业排放标准制定。地方政府则以地方标准制定为抓手，进一步提升地方精准管控能力以适应差异化管理需求。

排污许可制度深入实施。自2016年11月国务院办公厅印发《控制污染物排放许可制实施方案》以来，生态环境保护主管部门分行业开展试点工作，印发了固定污染源分类管理名录、各行业技术规范等规范性文件，相继出台了《排污许可证管理暂行规定》《排污许可管理办法（试行）》。截至2020年底，生态环境部门发证工作基本完成，“按证排污、自证守法”责任进一步夯实，发证后的监管机制逐步完善。2021年3月，《排污许可管理条例》施行，进一步明确了排污许可申请、核发、登记程序及监管要求，强化了企业主体责任。截至2023年底，全国已累计完成36.41万张排污许可证质量审核，将375.72万家固定污染源纳入排污许可管理，排污许可制保障体系初步建立，地市级自查、省级核查、生态环境部抽查的三级审核机制完成构建。2024年4月，为规范排污许可管理，生态环境部出台《排污许可管理办法》，对排污许可的排污登记表、申请与审批、排污管理和监督检查等规定进行了细化。2024年11月，生态环境部制定《全面实行排污许可制实施方案》，明确落实以排污许可制为核心的固定污染源监管制度，推进排污许可“一证式”管理全面落实。

排污费改环境税。自1982年起，我国开始正式征收排污费，同时将排污费收入用于补助重点排污单位治理污染源以及环境污染的综合性治理。此后，排污费制度经历了由“超标即收费”转为“排污即收费”、征收标准提高等一系列改革进程。为弥补现行税制在减排激励方面的不足、强化征收的法律保障、实现税制绿色化以产生“双重红利”，我国推动实施了由排污费转向环境保护税的“渐进式改革”。自2018年《中华人民共和国环境保护税法》施行以来，跨部门征管机制不断发展，全国环境保护税金额呈现先上升后稳定的变化趋势，从2018年的151亿元增长至2023年的201亿元，整体规模保持稳定。

环境影响评价制度深化发展。党的十八大以来，修订《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》，强化环境影响评价制度的约束力，加大对“未批先建”项目的惩处力度，有效解决了环评的部分历史遗留问题。在“放管服”改革背景下，实施分类管理，放松环评资质，精简审批事项，实行并联审批，有效提升了审批效率。积极开展工程建设项目审批制度改革试点，加强重点行业涉新污染物建设项目环境影响评价。2025年3月，生态环境部常务会议审议并原则通过《关于加强重点行业涉新污染物建设项目环境影响评价工作的意见》，提出围绕重点关注的新污染物，严格落实建设项目环境准入和评价工作要求，依法纳入排污许可管理，充分发挥环评的源头预防和绿色引领作用。稳步推动政策、战略和区域环评，“十三五”期间，生态环境部组织完成能源、农业、石化等行业的产业政策和中西部地区人口就近城镇化、城乡一体化等城镇化政策环境影响分析试点研究，印发《经济、技术政策生态环境影响分析技术指南（试行）》；完成京津冀、长三角和珠三角三大区域以及长江经济带等重点地区产业发展战略环评；2020年，生态环境部印发《关于进一步加强产业园区规划环境影响评价工作的意见》，提出以规划环评衔接落实区域生态环境分区管控成果为重点，保障区域“三线一单”成果落地，规划环评已成为落实“三线一单”生态环境管控要求的重要载体。

生态环境分区管控制度逐步建立。2016年，原环境保护部印发《“十三五”环境影响评价改革实施方案》，明确提出以生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单（简称“三线一单”）为手段，强化空间、总量、准入环境管理。2017年，原环境保护部制定《“生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境准入负面清单”编制技术指南（试行）》，规定了“三线一单”的一般性原则、内容、程序、方法和要求。2021年，生态环境部出台《关于实施“三线一单”生态环境分区管控的指导意见（试行）》，对制度实施和落地应用进行了指导。截至2021年底，全国省、市两级生态环境分区管控方案全面完成政府审议并印发实施。2024年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强生态环境分区管控的意见》，提出了2025年和2035年生态环境分区管控制度的建设目标。截至2024年8月，我国已划定生态环境管控单元44604个，实现陆域全覆盖。

排污权交易制度全面试点。我国最早的排污权交易实践始于1987年，位于上海市闵行区的企业首次实施了水污染排放指标的排污权交易。1988年，原国家环境保护局制定《水污染物排放许可管理暂行办法》，为排污权交易奠定了基础。2014年，国务院办公厅出台《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》，部署排污权有偿使用和交易制度试点工作。2015年，财政部、国家发展和改革委员会、原环境保护部联合印发《排污权出让收入管理暂行办法》，进一步规范了排污权出让收入的征收、使用和管理。此外，相关部门围绕依托公共资源平台开展交易、出让收入与征收渠道以及排污权核定、出让与抵押融资三方面规范排污权交易的配套技术文件。截至目前，全国28个省份已开展或正在开展排污权交易试点工作，基本形成全国性试点局面，全国排污权交易总金额约363亿元，其中有偿使用费144亿元，市场化交易金额219亿元。

总量控制制度优化发展。1996年，《国务院关于环境保护若干问题的决定》首次提出总量控制制度。在“九五”期间，我国实施《全国主要污染物排放总量控制计划》，确立了“一控双达标”的环保工作思路，即控制污染物排放总量并促进企业排放达标，同时使重点城市环境质量达到功能区标准。“十一五”期间总量控制被提升至国家环境保护战略的核心位置，环境保护规划从软约束转变为硬约束，二氧化硫和化学需氧量被确定为两项“刚性约束”指标，并在制度设计、管理模式和落实方式上进行了创新。“十二五”期间，总量控制政策进一步拓展优化，将氨氮和氮氧化物纳入约束性控制指标，并首次将农业源和机动车纳入控制领域。2016年，国务院印发的《“十三五”生态环境保护规划》明确指出改革完善总量控制制度，科学确定总量控制要求，优化总量减排核算体系，推行区域性、行业性总量控制，以排污许可制度为核心的总量控制制度得到完善。

环境信息依法披露稳步实施。2003年，原国家环保总局印发《环境保护行政主管部门政务公开管理办法》《关于企业环境信息公开的公告》，环境信息公开制度开始逐步建立。2014年修订的《中华人民共和国环境保护法》从法律层面确立了环境信息公开制度。党的十九大报告提出建立环境信息披露制度。2021年印发的《环境信息依法披露制度改革方案》和《企业环境信息依法披露管理办法》明确了环境信息依法披露制度的设计框架和指导原则以及建立健全环境信息依法强制性披露规范要求，环境信息依法披露的主体、内容和时限等相关规定得到进一步细化。2022年，《企业环境信息依法披露管理办法》施行，我国环境信息依法披露的法治保障和制度设计基本完成。生态环境部积极推进环境信息依法披露制度改革，指导地方建成省市两级披露系统。

（四）行政执法机制逐步完善

生态环境保护行政执法的制度化、程序化、规范化水平不断提升。随着“放管服”改革的逐渐深入和监管重心的后移，政府着力于推进职能转变，创新监管机制。2014年底，《中华人民共和国环境保护法》的“四个配套法规”陆续出台，环境保护主管部门在规范自由裁量权、行政执法“三个制度”（行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度）、生态环境监督执法正面清单、“双随机、一公开”（监管过程中随机抽取检查对象，随机选派执法检查人员，抽查情况及查处结果及时向社会公开）、非现场监管方式、“网格化监管”、环境监管重点单位名录、环境保护行政执法与刑事司法衔接等方面陆续出台了一系列指导意见和规范性文件，环境执法的制度化、法制化、规范化水平不断提升，环境监管执法效能逐步提高。与此同时，《国务院办公厅关于进一步规范行政裁量权基准制定和管理工作的意见》《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》《国务院关于进一步规范和监督罚款设定与实施的指导意见》出台，进一步明确了关于从轻、减轻和免于处罚等裁量标准的适用规范以及行政裁量权基准制定的基本原则、职责权限和基准内容等，要求全面推进严格规范公正文明执法。2024年，生态环境部印发《生态环境部门进一步促进民营经济发展的若干措施》，要求各地生态环境部门在生态环境监督执法正面清单管理、持续规范涉企收费和罚款、减少企业填表、严禁生态环境领域“一刀切”四个方面持续优化环境执法方式。环境行政执法机构规范化水平有所改善，能力建设不断加强。生态环境保护综合行政执法改革后，生态环境部门执法队伍行政执法机构的地位得以明确，人员编制、队伍着装、执法证件、执法装备等方面均得以改善。开展“全年、全员、全过程”执法大练兵活动，实现执法人员岗位培训“全覆盖”，建成以移动执法系统为基础的生态环境监管执法平台，初步实现执法工作和执法人员数字化管理。为切实保障区域生态环境安全，不断推动形成共抓共管共治的跨区域生态环境保护新格局，地方生态环境部门有序整合自身监管力量，创新开展跨区域联合执法、交叉执法，形成跨省联合执法与交叉执法、省内跨市联合执法与交叉执法、省内跨县联合执法和市内跨区交叉执法等多种跨区域执法协作方式。

（五）监督问责机制不断强化

在生态文明体制改革框架下，为破解委托—代理机制下央地政府间不同的行动逻辑和目标动机所造成的生态环境治理困境，中央生态环境保护督察制度逐步建立并完善。2015年7月，《环境保护督察方案（试行）》审议通过，明确建立环保督察机制，由现职或近期退出领导岗位的省部级干部担任督察组长，由原环境保护部现职副部级干部担任副组长。同年12月，中央环保督察试点在河北展开，并于2016—2024年分批在全国实施进驻督察。为完善中央环保督察工作机制，2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《中央生态环境保护督察工作规定》，对压实各级党委和政府生态环境保护责任、推进生态文明建设发挥了重要作用。随着中央生态环境保护督察制度的深入实施和环保机构垂改的基本完成，中央与省两级督察制度完成构建，领导干部生态环境损害终身追责制度和领导干部自然资源资产离任审计制度逐步实施，“党政同责、一岗双责”的责任体系日益完善，我国环境监管的问责机制建构进入新阶段。此外，河湖长制及各级政府相关部门生态环境保护责任清单等逐步健全，进一步明确了部门职责，健全了生态环境保护领域各相关部门的常态化分工机制，有效提升了环境监管体系的可问责性。政府环境目标考核从“十一五”和“十二五”时期主要聚焦污染物总量减排，调整为“十三五”时期以环境质量改善为核心。在此基础上，围绕具体环境指标开展专项考核，引入生态文明建设综合评价考核体系（后并入高质量发展指标体系）以全面评估生态文明建设成效。司法监督机制逐步完善，环境行政公益诉讼制度逐步建立，强化了对行政机关履行环境监管职责的监督。2015年，最高人民检察院提出的《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》规定了行政公益诉讼内容，强调了检察机关通过提起行政公益诉讼对环境行政机关在环境保护工作中的“违法行使职权或者不作为”进行监督的职能。总体而言，中央生态环境保护督察制度等举措有效压实了各级地方政府及环境监管机构的政治责任，进一步健全了地方政府和环境监管机构履行环境监管职责的政治、行政及法律责任体系，显著增强了各级地方政府及环境监管机构的履职尽责动力。

行政执法监督机制逐步完善。2014年8月，原环境保护部出台《环境监察稽查办法》，对环境监察稽查的定义、类型、机构、人员、权利、责任、内容、程序、奖惩措施、与其他规章的衔接方式等方面的内容进行了详细规定。随着环保机构垂改和综合行政执法改革的持续推进，各级执法机构的层级结构和执法职能均发生了显著调整，对生态环境行政执法稽查工作提出了新的要求。2023年8月，国务院办公厅印发《提升行政执法质量三年行动计划（2023—2025年）》，要求优化执法监督职责、监督内容、监督方式、监督程序、责任体系等。2024年1月，生态环境部修订出台《生态环境行政执法稽查办法》，对稽查内容、程序、责任体系等进行了优化调整，新增“非现场方式稽查”与责任追究规定等。与此同时，两级中央生态环境保护督察“回头看”与“新督察”并举，推动地方政府持续强化环境执法。

整体而言，我国环境监管体制改革取得显著成效，环境监管效能显著提升，为打赢污染防治攻坚战提供了有力支撑。监管机构纵向上优化执法权限配置，基本消除了“职责同构”现象；横向调整方面集中污染防治执法职责，在污染防治领域基本形成“统一监管”格局。环境监管立法持续强化，环境监管政策体系逐渐完备，环境政策工具有效性显著提升。为缓解跨部门执法职能交叉问题，地方层面积极探索跨部门综合执法体制，优化部门间职责划分和协作机制。生态环境行政执法的制度化、程序化、规范化水平持续提升。环境监管的监督体系不断健全，行政执法与监察（监督）职能逐步分离，省以下环境监察组织体系不断完善，中央生态环境保护督察与区域督察机制持续深化，对地方政府和各级环境监管机构及相关部门形成有效约束和监督。

三、我国环境监管体制改革面临的形势及存在的问题

（一）环境监管体制改革面临更为复杂的形势

从治污减排进程来看，我国已跨越污染物排放的“环境拐点”，进入减污降碳新阶段。在“十一五”至“十三五”期间，我国持续加强污染防治力度，环境监管严格度和有效性持续提升，空气质量和地表水质量显著改善，主要污染物排放渐次达峰并与经济增长逐步实现脱钩，我国从污染物总量控制阶段转向生态环境质量全面改善阶段。与此同时，我国生态环境质量仍有较大改善空间。随着污染防治进入新阶段，污染物削减的边际成本不断上升，减排难度增大，环境质量改善速度显著趋缓，臭氧和新型污染物等环境污染问题日益凸显。根据研判，“十五五”时期污染物减排的潜力仍主要源于末端治理。实现2035年基本建成美丽中国的目标，仍需持续提高环境监管效能，提升企业环境合规水平，以有效降低主要污染物排放。

从经济社会发展与生态环境保护的关系来看，平衡二者关系面临更加复杂的形势。党的十八大以来，我国环境监管从严快速调整，环境监管的有效性和一致性稳步提高，系统性环境监管失灵状况得以显著改善。随着社会层面环境守法意识的显著提升，经济增长和生态环境保护进入“再平衡”阶段。就经济发展水平而言，一方面，我国人均GDP突破1.3万美元，进入迈向高收入国家和全面实现现代化的关键时期。另一方面，我国仍处于工业化和城镇化的中后期，正经历着经济由高速增长转向高质量发展的关键转型阶段。首先，鉴于当前我国工业产品生产等驱动污染物排放的活动水平仍处于“平台期”或持续增长阶段，加之前期已实施的大幅提升排放标准和重点行业超低排放改造等相对容易的措施已逐步落实，未来继续削减污染物排放的难度将大于“十一五”至“十三五”时期。其次，地缘政治紧张、世界经济增速放缓、通货膨胀突出等国际形势的调整和变化给我国经济发展带来了较大挑战，确保经济稳定增长与保护生态环境之间的矛盾变得尤为突出。最后，作为发展中大国，我国区域发展不平衡问题仍然突出，区域间产业梯次转移仍将持续，且构建双循环新发展格局对产业规模和生产力布局提出了新要求。尽管“两高”（高耗能、高排放）行业在国家层面已进入峰值平台期，但仍可能存在区域间转移现象。在此过程中，若仅按照行政区域划分环境指标，可能会形成“刚性约束”，抑制符合产业发展规律的产业有序转移，进而影响区域协调发展。

（二）环境监管体制改革从克服监管失灵进入提高监管质量新阶段

在以中央生态环境保护督察制度为代表的问责机制改革背景下，县级地方党委和政府履行生态环境保护责任出现“权责不一致”现象。环保机构垂改后，原县级环保局改为市级环保局的派出机构且人财物随之上收至市级环保局。由于《中华人民共和国环境保护法》等法律并未授予派出机构行政执法权，作为市级环保局派出机构的县级分局缺乏独立执法资格，无法独立行使行政执法职能，只能以市级环保局名义进行规范化行政执法，履行执法程序须向市级环保局请示报批，降低了以生态环境执法机构为依托的生态环境综合行政执法效能。与此同时，在实际工作中，由于县级分局不再是县级政府的组成部门，县级党委和政府履行生态环境保护职责缺乏有效抓手，一些地方政府开始探索重建属地环保机构。县级环保机构隶属关系调整与以中央生态环境保护督察制度为代表的问责机制叠加，导致县级地方党委和政府生态环境保护“权责不一致”现象凸显，出现了改革的“合成谬误”问题。此外，环保机构垂改使得县级层面环境监管出现“分离”，客观上使县域范围内环境监管更为分散，可能引发地方政府环保负责制的弱化以及部门之间职权的纠纷，使县级环境治理更加难以协调。

生态环境保护综合行政执法改革与环保机构垂改存在一定矛盾，职能扩展与自身能力不足的矛盾进一步凸显。环保机构垂改与生态环境保护综合行政执法改革高度关联，二者均聚焦于县级环保机构改革。然而，二者在县级环保机构执法权配置改革方面的政策取向存在一定冲突。环保机构垂改强调通过“上收”执法权破解地方保护主义问题，此为当前我国行政执法体制改革中唯一“上收”执法权的改革举措。而生态环境保护综合行政执法改革的基本目标是“按照属地管理、重心下移的原则，减少执法层级，合理划分各级生态环境保护综合执法队伍的执法职责”，强调赋能基层政府，通过执法力量“下沉”解决基层地方政府执法过程中“看得见的管不着、管得着的看不见”的执法力量与执法实践需求倒挂的问题。生态环境保护综合行政执法改革后，生态环境部门执法机构整合了原国土、水利、农业、林业等多部门的多项执法职责，而有效履行这些职责有赖于生态环境部门实现与其他部门有效的跨部门协作。就地方实践来看，一方面，上收后的县级分局（执法队伍）与属地管理的其他职能部门及其执法队伍在有效协作上面临沟通协调不畅等困境。另一方面，综合行政执法改革后，生态环境执法机构新纳入31项执法职责，而生态环境执法机构人员仅8万人左右，县级环境执法机构的平均人员规模约为20人，执法专业能力总体薄弱，职能扩展与自身能力不足的矛盾进一步凸显，难以有效承接部分行政执法职责。尤其在自然保护地内，行政执法需覆盖的地域广且执法专业性强，对执法交通工具的需求大，自然保护地内职能扩展与执法能力不足之间的矛盾尤为突出。生态环境部门、自然资源及林草部门在自然保护地领域存在职责交叉和多头执法问题。

基础性环境监管工具的深度、广度及有效性不足。总体来看，我国环境政策工具箱已较为完备，形成命令控制型、经济激励型、信息型等多种工具并行的政策框架。但环境政策工具的有效性仍待进一步提高，特别是环境经济政策工具的深度、广度和有效性尚有不足。一方面，环境政策工具“叠加”与过度创新等问题日益突出，甚至一定程度上出现政策工具“冗余”现象；另一方面，基础性（底层）政策工具尚未全面破题，难以支撑政策体系发挥整体效能。特别是“创建市场类”环境政策工具（以排污权交易为代表）面临“知易行难”局面，整体发挥作用有限。排污许可制度作为固定污染源监管的核心制度尚未得到充分落实。首先，从改革进展来看，排污许可制度尚未实现污染源排放数据的统一管理，距《国务院办公厅关于印发控制污染物排放许可制实施方案的通知》提出的“形成的实际排放数据作为环境保护部门排污收费、环境统计、污染源排放清单等各项固定污染源环境管理的数据来源”的改革目标仍存在一定差距。其次，排污许可制度存在“重发证、轻监管”现象，排污许可证后监管机制尚未建立。从实施情况来看，排污许可核发部门与执法部门之间衔接不畅，执法部门对企业是否按证排污、是否落实排污许可管理要求的跟踪检查工作滞后。地方各级生态环境部门的执法机构仍习惯于沿用传统的专项行动执法模式，未能有效利用排污许可证开展持续监管。最后，排污单位按证排污的主体责任仍需进一步压实，排污单位在自行监测、台账记录及报告公开等方面的执行情况不尽理想，部分单位存在申请材料不实、自行监测与台账记录不规范、执行报告未公开等问题，第三方机构造假现象较为突出。

环境保护目标责任体系与问责机制仍待进一步整合优化。一是自上而下的考核问责缺乏弹性的目标分解方式，导致在环境政策实施过程中，“依法依规”原则往往让位于“环境目标实现”原则，以行政命令为主导、带有运动式执法特点的环境监管方式容易固化，且易对微观主体造成不当干预。二是中央生态环保领域督察问责机制仍待完善。中央生态环境保护督察在实际操作层面仍存在诸多模糊之处，可能导致问责过程的规范性和透明度不足，影响督察问责执行的实际效果。与此同时，尚未形成长期有效的环境监管内部控制机制，容易进入“常规—动员—常规—动员”的循环。两轮中央生态环境保护督察期间，部分地方政府出现改善特定时段（如督察整改期）和空间（如监测点附近）的环境质量以实现整改目标的情况。加之“多头监督、重复监督”现象仍然存在，频繁开展的同质化督察挤占了中央和地方的行政资源，打乱了科层组织运作的稳定性，催生出地方政府策略性执行等执行偏差问题。环保机构垂改后市县两级环保部门的环境监察职能上收，不可避免地削弱了环境污染治理第一线的市县两级环保部门的整体力量，市县两级环保部门陷入有责无权却被督察问责的窘境，“权责不对等”导致了监管问责的低效性。此外，常态化问责机制（如政府向人大报告等制度）尚未全面落地，社会问责和司法监督等的效能未能充分发挥。

环境监管决策缺乏制度化的监管影响评估机制，难以有效平衡各利益相关方诉求。虽然生态环境部门已开始探索实施环境政策影响评估制度，但总体而言，环境政策制定与实施过程中的政策评估工作仍显不足。环境监管政策快速调整的精准性、科学性、依法性尚有欠缺，且部分政策缺乏足够的经济可行性考量。部分环境政策实施过程中存在“过激”或“一刀切”行为，反映出环境监管实施缺乏制度化且有约束力的监管评估机制，未能充分平衡不同利益主体的需求。我国政策评估工作尚处于起步阶段，缺乏完善行政决策程序的具体实施细则，尚未出台专门的法律法规进行全面规范。《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》指出，“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”，且《国务院工作规则》要求对争议较大的重要事项，应充分评估、慎重决策。尽管相关部门制定了政策评估指南，开始探索在工作流程方面加强政策事前评估，但总体而言，环境政策评估机制仍待健全。

四、“十五五”时期深化环境监管体制改革的建议

“十五五”时期，深化环境监管体制改革仍是我国生态文明体制改革的主线之一。为此，需加快完善专业、依法、公开、透明、可问责的现代环境监管体系，充分发挥环境监管在推动经济社会发展全面绿色转型中的基础性作用，为建设美丽中国提供有力制度保障。从问题导向来看，环境监管与“三个治污”（精准治污、依法治污、科学治污）仍存在一定差距，在基本克服环境监管失灵的背景下亟须进一步提升环境监管质量，特别是应更加注重依法监管，强化环境监管的专业性，突出环境监管决策的科学性。在改革推进上，应厘清改革方法论，以“系统集成、协同高效”为导向，统筹推进环境监管组织体系、问责机制以及政策工具等领域改革，着力“巩固”“提升”“优化”存量改革举措，审慎引入增量改革措施，高度关注改革过程中可能出现的“合成谬误”问题。

（一）深化环保机构垂改与综合行政执法改革

坚持“与时俱进、实事求是”原则，在充分评估论证的基础上，对部分改革举措作出必要的优化和调整。适时修订《中华人民共和国环境保护法》等相关法律，明确赋予县级环保分局独立行政执法权，依托县级生态环境保护委员会与县级议事协调机制建设等，优化县级环保分局与县级政府间运行机制，强化县级环保分局与其他属地部门的协同配合，协同推进环保机构垂改与生态环境保护综合行政执法改革。在环境监管领域“统一监管”格局基本成形的背景下，通过修订相关法律法规、明确行政执法职责边界、赋予地方政府因地制宜探索行政执法机构设置的自主权、健全生态环境保护领域行政执法目录的动态调整机制、建立跨部门议事协调机制等措施，优化生态环境部门与其他相关部门的职责配置，健全跨部门生态保护监管协作平台，持续提升生态环境部门与其他相关部门在生态监管、生态环境破坏违法行为查处、碳排放监管、农业面源污染治理等领域的协同监管能力。进一步理顺区域流域环境监管机构与地方政府及相关部门的权责关系，构建高效协同的跨区域行政执法联动机制，提升区域环境监管整体效能。

（二）着力提升环境监管工具箱的协同性和有效性

减污降碳工作进入新阶段以及污染物边际减排成本递增对环境监管工具的精细化、科学化和经济可行性提出了更高要求。我国环境监管工具箱基本完备，环境政策创新已从“外延式”扩展转向“内涵式”深化发展的新阶段，应立足于既有政策工具的深化优化，兼顾政策工具创新拓展，全面提高政策工具应用的深度、广度和有效性，为微观主体提供清晰、稳定、可预期的环境守法边界。进一步落实排污许可制，理顺污染物监测体制机制，推进排污许可与环境保护税、环境影响评价、总量控制、生态环境统计、行政执法等衔接融合。地方层面可进一步探索环评与排污许可联动整合优化，重点区域进一步探索环境质量、总量控制、排污许可挂钩。依托环境监测大数据平台建设提升环境监管精准化水平，深化环境统计制度改革，逐步构建“国家—区域—行业—企业”多层次的污染物排放清单，实现排污企业在建设、生产、关闭等生命周期不同阶段的全过程管理。稳步推进“创建市场”类环境政策工具及自愿性环境政策工具的应用，明晰市场化政策工具“辅助性工具”的定位，充分考量其实施所需的制度条件和技术支撑，注重政策创新的可行性和必要性。

（三）持续优化行政执法规范、程序及方式

以全面提高微观主体环境合规水平和环境绩效为目标，完善行政执法机制，着力提升行政执法效能。健全各级生态环境部门与行业管理部门的协调联动机制，编制行政执法职责分工清单，明晰行政执法履职要求，形成边界清晰的执法职责体系。强化行政执法与刑事司法有效衔接机制，构建生态环境保护综合行政执法机构与公安机关、人民检察院、人民法院等部门之间的联合调查、信息共享、线索和案件移送、案情通报等协同机制，切实提高生态环境保护综合行政执法的整体效能。以排污许可制为核心，根据排污单位对环境的影响程度、行业类别及相关环境管理要求采用不同的执法检查频次和检查方式，提升行政执法的科学性和精准性。完善污染源监测执法机制，厘清排污单位、第三方环保机构的权责，重新设置第三方环保机构准入门槛，重塑第三方治理市场，完善针对第三方环保机构违法违规行为的执法机制。优化执法方式，将分类执法监管与生态环境监督执法正面清单制度、“双随机、一公开”机制有机融合，推行非现场监管方式，最大限度减少对企业的干扰。规范行政处罚自由裁量基准，给予企业适度容错纠错空间，持续引导企业及时主动改正轻微违法行为。推进执法方式创新，强化信息手段赋能，探索发展“互联网+综合执法”“人工智能+综合执法”等非现场执法工作模式，健全协同高效且精细智能的综合行政执法体系。高效统筹行政执法资源，针对突出的区域性、流域性、行业性环境问题，以区域交叉检查等方式统筹调用行政区域内执法力量。

（四）完善环境监管的监督问责机制

从中长期来看，以中央生态环境保护督察制度为核心的督察问责机制是强化行政执法激励和约束的基础性制度安排。应适度整合优化以中央生态环境保护督察制度为代表的问责机制，可考虑由中央生态环境保护督察协调局牵头，明确各类督察制度的职责分工和工作重点，促进生态文明领域各类督察工作信息互通共享，切实避免“重复督察”“多头督察”。严格把控督察频次和督察整改质量，不以督察频次、整改任务完成数量为目标，重点关注切实改善生态环境质量。健全生态文明领域督察问责的尽职免责和容错纠错机制，提升督察问责规范化水平，为各级政府及相关部门“科学、精准、依法”履行生态环境保护职责提供制度保障。完善行政执法监督机制。以促进环境监管机构依法依规履行监管职责为核心导向，推进党委和政府权责清单的透明化管理，健全有利于履职尽责与追责问责的责任体系以及科学规范的环境监管绩效评估体系，完善有责必究、尽责必奖的奖惩机制。“十五五”时期应充分结合我国污染防治攻坚战的阶段性进程，择机修订空气、地表水评价标准体系，在新形势下科学设定生态环境约束性目标，动态优化环境约束性指标的分解考核方式，健全指标调整机制，完善生态环境保护目标责任制，推动实现从环境目标驱动监管实施逐步向以全面提高微观主体环境合规水平及常态化依法依规实施监管的转变。加强对环境监管的司法监督，强化行政公益诉讼制度建设，确保环境监管权力行使的规范性、公正性和有效性。

（五）探索环境监管影响分析制度

逐步构建覆盖环境监管决策实施全过程的制度化、动态化、约束力强的政策评估体系。探索在综合部门或环境监管机构内部设立政策评估机构，明确评估程序、评估机构、评估人员及其职责，将评估结果作为环境政策实施和调整的重要依据，提高环境政策科学决策水平。在重大环境政策制定环节，引入环境监管影响分析制度，综合运用成本收益分析、成本有效性分析、风险分析和影响分析等工具，加强对重大环境政策的宏观政策一致性分析。进一步完善环境监管决策过程中的跨部门协同机制与利益相关方参与机制，强化环境政策制定和评估的公众参与机制，增强政策制定的协同性和可操作