专项债和超长期特别国债在资金性质、用途、发行主体等方面存在显著区别。

资金性质和用途

专项债是由地方政府发行的债券，主要用于支持地方政府的政府投资项目建设，强调“项目收益自平衡”，市场化属性较强，但依赖地方财政信用12。专项债通过债券市场融资，需还本付息，期限一般为5-30年，利率较低2。

超长期特别国债则是由中央政府发行，具有“应急性”和“战略性”，主要用于支持国家战略性、长期性项目，如重大科技攻关、新能源基建、跨流域水利工程等12。超长期特别国债的期限长达20-30年，侧重缓解地方政府的中长期财政压力2。

发行主体和信用背书

专项债的发行主体是地方政府，通过债券市场融资，需还本付息，利率较低2。专项债的信用背书主要依赖于地方财政信用。

超长期特别国债的发行主体是中央政府，具有中央财政信用背书，资金直达项目，地方无直接还款压力2。这种国债通常用于应对国家长期战略或经济周期压力。

具体案例专项债案例：某市轨道交通项目通过“土地增值+票务收入”实现收益平衡，获批50亿元专项债。

超长期国债案例：西部某省抽水蓄能电站因契合“双碳”战略，获30年期国债支持.

自9月26日中央政治局会议提出一揽子增量政策以来，国家发改委和财政部分别举办了部长级的新闻发布会，在防风险和保增长的大背景下，超长期特别国债（以下简称“国债”）和地方政府专项债券（以下简称“专项债”）成为市场最关注的政策工具。如果从“增量”二字来理解，国债和专项债也是最主要的两个发力点。

基于历史看未来，2025年用于项目投资的专项债与国债依然会是地方政府最主要的增量政策性资金来源。但二者无论从功能定位，还是管理方式等都有不同，本文对两类政策性资金进行对比，做简单分析。

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背景与功能定位

随着专项债券管理新机制，2025年乡村建设项目入库储备、国家发改委城市更新中央预算内投资专项管理暂行办法（征求意见）、“两重”“两新”项目范围扩大及部分省份重大项目储备谋划等政策文件的发布， 超长期特别国债、专项债券、中央预算内投资、政策性银行资金，已成为构建起推动经济社会发展的政策体系并形成推动项目顺利实施的资金拼盘。

新发展阶段，贯彻新发展理念；抓项目就是抓发展，谋项目就是谋未来。2025年各地全面落实省政府“高质量抓项目、抓高质量项目”的要求，紧跟政策主攻项目，抓牢项目建设这个“牛鼻子”，加强专项债券、中央预算内投资、超长期特别国债项目谋划申报，紧盯“两重”“两新”等政策导向和资金投向，持续加强项目谋划、做实项目前期、全力以赴抢机遇、抢时间、抢进度，确保实现“开门红”。以下是专项债、超长期特别国债和中央预算内三大资金的区别和联系对比表：

项目

专项债

超长期特别国债

中央预算内资金

发行主体

地方政府（一般由省级政府代发）

中央政府

中央政府（财政拨款）

资金来源

债券市场发行（需偿还）

债券市场发行（需偿还）

中央财政一般公共预算（无偿投入）

主要用途

有收益的公益性项目（如基建、产业园区）

国家重大战略、特殊时期经济支持

公益性项目（如民生、生态、科技等）

偿还方式

项目收益 + 政府性基金收入

中央财政预算统筹

无需偿还（财政拨款）

期限

多为5-20年

超长期（通常15年以上，如30年、50年）

年度预算安排（无固定期限）

风险属性

地方政府债务风险（项目收益覆盖能力）

中央信用风险（风险极低）

无债务风险（财政直接支出）

监管机制

财政部监管，需纳入政府性债务限额管理

国务院审批，财政部统筹管理

国家发改委、财政部联合审核分配

灵活性

需匹配项目收益，用途受限

用途灵活，可应对特殊经济需求

需符合年度预算规划，用途严格限定

一、三者区说明别：

专项债：强调“项目收益自平衡”，市场化属性较强，但依赖地方财政信用。

超长期特别国债：具有“应急性”和“战略性”，如2007年特别国债（外汇注资）、2020年抗疫特别国债等。

中央预算内资金：直接体现中央政策导向，重点支持“市场失灵”领域（如扶贫、基础科研）。

二、三者联系与协同：

共同目标：三者均为国家宏观调控工具，服务于稳增长、补短板、促发展等经济战略。

资金协同：重大项目可能组合使用（如中央预算内资金提供资本金，专项债或特别国债配套融资）。

政策互补：

①专项债侧重地方项目市场化融资；

②超长期特别国债应对国家长期战略或经济周期压力；

③中央预算内资金体现财政无偿支持的公益性。

财政纪律：均需纳入政府债务或预算管理体系，防范系统性风险。

1. 城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施

支持方向：包括市政道路、供水、排水、供热、燃气等基础设施，以及保障性安居工程的配套设施建设。

政策依据：专项债和超长期国债均支持城市基础设施和保障性安居工程配套基础设施项目。

申报要点：项目需具备一定的收益性，能够通过政府性基金收入或专项收入覆盖还本付息。

2. 生态环境保护修复

支持方向：包括水环境治理、土壤修复、生态保护与修复等项目。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持生态环境保护修复项目，专项债也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合国家生态环保政策，具备明确的环境效益和社会效益。

3. 交通物流重大基础设施

支持方向：包括铁路、公路、机场、港口等交通基础设施，以及物流园区、冷链物流等。

政策依据：专项债和超长期国债均支持交通物流重大基础设施项目，中央预算内资金也可用于相关领域。

申报要点：项目需纳入国家或地方相关规划，具备明确的经济效益和社会效益。

4. 高标准农田建设和粮食安全相关项目

支持方向：包括高标准农田建设、粮食仓储物流设施、农业水利设施等。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持粮食安全相关项目，专项债也可用于高标准农田建设。

申报要点：项目需符合国家粮食安全战略，具备明确的农业增产和粮食安全保障效益。

5. 绿色智能数字基础设施

支持方向：包括5G网络、数据中心、智慧城市、智能交通等新型基础设施。

政策依据：超长期国债和专项债均支持绿色智能数字基础设施项目，中央预算内资金也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合国家数字化转型战略，具备明确的技术创新和经济效益。

6. 社会事业和公共服务设施

支持方向：包括教育、医疗、养老、托育等公共服务设施建设。

政策依据：专项债和中央预算内资金均支持社会事业和公共服务设施项目，超长期国债也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合国家公共服务均等化政策，具备明确的社会效益。

7. 能源安全相关项目

支持方向：包括新能源项目（如风电、光伏）、能源储备设施、电网升级改造等。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持能源安全相关项目，专项债也可用于新能源基础设施建设。

申报要点：项目需符合国家能源安全战略，具备明确的能源供应保障效益。

8. 区域协调发展和城乡融合发展项目

支持方向：包括农村转移人口市民化配套的就业、教育、医疗、住房、养老等公共保障体系，以及城乡基础设施互联互通项目。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持区域协调发展和城乡融合发展项目，专项债也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合国家区域协调发展战略，具备明确的区域经济和社会发展效益。

9. 重点行业设备更新和技术改造

支持方向：包括制造业、能源、交通等重点行业的设备更新和技术改造项目。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持重点行业设备更新和技术改造项目，专项债也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合国家产业升级政策，具备明确的技术创新和经济效益。

10. 地下管网维修、更新和升级改造

支持方向：包括城市地下隐患管线的维修、更新和升级改造。

政策依据：超长期国债和中央预算内资金均支持地下管网维修、更新和升级改造项目，专项债也可用于相关领域。

申报要点：项目需符合城市安全运行要求，具备明确的公共安全效益。

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专项债与国债比较分析

（一）额度与规模

1.2024年规模比较

2024年新增专项债限额为3.9万亿。结合10月8日和10月12日的新闻发布会来看，前三季度实际发行了3.6万亿元新增专项债券，其中用于项目建设的专项债为3.12万亿。

2024年超长期特别国债额度为1万亿，其中地方政府分配的额度为5000亿元。用于“两重”建设的额度有7000亿元，已全部下达到项目，项目开工率为50%。

在推动重大项目落地时，地方政府专项债、超长期特别国债和中央预算内资金是三大核心资金来源。三者看似相似，实则差异显著。本文从支持领域、申报流程到成功案例，一文讲透如何选择与申报！

一、支持领域对比

地方政府专项债

领域：聚焦收益性强的公益性项目（如轨道交通、产业园区、收费公路、棚改等）。

核心要求：项目必须能通过专项收入（如土地出让、运营收费）覆盖本息。

超长期特别国债

领域：国家战略性、长期性项目（如重大科技攻关、新能源基建、跨流域水利工程）。

特点：期限长达20-30年，侧重缓解地方政府中长期财政压力。

中央预算内资金

领域：民生保障与公共服务短板（老旧小区改造、公共卫生、教育医疗等）。

方向：政策导向性强，需符合年度中央投资计划重点。

三、申报要点与审核重点

专项债

关键点：收益测算需精准（覆盖本息1.1倍以上），项目包装突出市场化逻辑。

审核重点：是否形成实物工作量、能否拉动有效投资。

超长期国债

关键点：体现国家战略属性，需纳入国家级规划（如“十四五”重大项目）。

审核重点：项目的长期经济与社会效益、风险可控性。

中央预算内资金

关键点：符合政策刚性要求（如“双碳”、乡村振兴），材料需完整规范。

审核重点：资金使用合规性、是否形成示范效应。

专项债：通过债券市场融资，需还本付息（期限5-30年，利率较低）。

超长期国债：中央财政信用背书，资金直达项目，地方无直接还款压力。

中央预算内资金：无偿拨款或投资补助，无需偿还，但需严格专款专用。

专项债案例：某市轨道交通项目，通过“土地增值+票务收入”实现收益平衡，获批50亿元专项债。

超长期国债案例：西部某省抽水蓄能电站，因契合“双碳”战略，获30年期国债支持。

预算内资金案例：某县老旧小区改造项目，因纳入国家民生工程清单，获中央资金全额补助。

看项目属性：有稳定收益→专项债；国家战略级→国债；纯公益性→预算内资金。

看时效性：预算内资金申报窗口短，专项债需提前储备，国债需等待国家部署。

看地方财力：债务率高的地区优先申请国债或中央预算资金，减轻还款压力。

其中用于项目资本金的部分，财政部明确的政策为：全省专项债额度的25%可以用于项目资本金，但是根据统计，全国平均只有9%左右用于项目资本金。目前可用于项目资本金的具体领域已经增加到17个，两部委仍多次强调会继续扩大用于项目资本金的领域，值得期待。

图01：专项债可用于资本金的17个行业

2.超长期特别国债

2024年超长期特别国债，主要分产业类和非产业类项目，产业类项目国债最高支持比例25%，非产业类项目国债最高支持比例为90%。

在2024年国债项目的申请和审核过程中，资金拼盘也特别重要。对2024年国债项目的资金拼盘进行分析，国债能够提供的比例低于50%，需要地方政府或者企业自行解决50%以上的资金。

（三）项目申报

1.申报频率

2024年的专项债与往年不同，各省申报的批次并不一致。大部分省份申报了两批次，少数省份增加了第3批申报。

根据全国人大的授权，2025年同样会有提前批，预计申报时间会在11月至12月，下达时间会在2025年。

2024年已经申报3批次超长期特别国债，申报节点的确定取决于各领域主管部门的准备情况，1万亿已全部下达。国家发展改革委拟在今年10月底提前下达1000亿元“两重”建设项目清单。其中，优先支持一批城市更新重点项目。

2. 从项目开工率看项目申报

10月8日国家发改委郑栅洁主任通报了2024年各类政府投资项目的开工率，其中包括：专项债项目的开工率85%，超长期国债的开工率为50%，中央预算内投资的开工率为58%。

专项债的额度大，但是开工率较高，主要原因有两点：一是有较多的在建续发项目，二是基层政府对专项债项目谋划申报相对熟悉。

超长期国债的开工率较低，也有多种原因，今年是第一年，整体申报发行进度较快，同时基层政府对于项目的谋划和申报存在抓不住重点，项目申报时并没有做好充分的前期准备，部分项目存在没有落实资金拼盘计划的情况。

（四）投向领域

1.专项债

2024年专项债券的投向领域扩充到11大领域，投向增加到50个具体投向。

图02：2024年专项债投向领域

专项债的投向领域非常清晰明了，基本是按照发改部门的部门划分来确定具体的领域，然后根据专项债的要求，确定具体的投向。

两部委的会议多次提出，要增加投向领域，根据对政策的理解，2025年可能增加的投向领域应该是围绕新型城镇化、城市更新、新质生产力方向。而对于近期的热点问题：“断头路”等公益性项目，明显不符合专项债券的定义，不可能成为专项债券的支持投向，解决办法应该是根据政策合理谋划项目。

2.超长期特别国债

超长期国债因为是第一年开始实施，重点就是“两重”7000亿元，“两新”约3000亿元。2024年“两重”建设主要支持八方面17项重点任务，各省需要结合自己的区域规划和特点具体明确重点。同时每一批次的重点也不一样。

图03：2024年超长期国债支持领域

国债项目谋划的基本逻辑是：领会两重核心内涵，熟悉中央预算内投资管理办法，两者结合。

（五）管理

1.专项债

专项债经过多年的探索，在项目审核端已经相对成熟且效率较高，由财政部和国家发改委根据不同的分工定位，分别进行审核，审核标准也逐渐清晰。各级财政和发改部门，对于专项债项目的理解和把握也越来越成熟。

专项债发行工作由各省财政厅负责，资金下达较为迅速，通常在债券发行挂网招标完成后的两周之内，资金可以到达项目单位。

同时专项债的定义其实是项目收益债，不仅要求申报审核材料要完整齐全，而且对信披材料要求严格，包括信用评级、实施方案、法律意见书、财务评估报告等。

2.超长期特别国债

超长期特别国债由发改部门审核，后期增加了主管部门的审核，各领域有对应的标准与要求，整体来看，倾向于前期准备成熟、手续批复齐备、在建或者能够尽快开工的总投资高于1亿元的项目。

目前的申报材料仅限于项目的手续批复资料和资金申请报告。

超长期国债由财政部组织发行，财政部会提前公布国债的发行计划，资金下达到项目单位的时间不详。

2024年5月13日，财政部公布了2024年超长期特别国债发行安排，计划5月17日发行30年超长期特别债，5月24日发行20年超长期特别国债，6月14日发行50年超长期特别国债。

全年来看，2024年超长期特别国债有两批，分别分3-4次发行；30年超长期特别国债有三批，每批分4次发行；50年超长期特别国债有一批，分三次发行。

（六）利率与期限

表01：2024年已发行专项债和超长期国债

国债利率一直是作为金融产品的定价工具，随着央行下场买入国债，未来国债利率的定价功能将会得到进一步加强。而专项债，尤其是项目收益与融资平衡专项债自发行以来，一直是以10年期国债利率作为参考指导。

期限来看，专项债的最长期限为30年，近年来平均期限在15-20年之间。

而超长期国债的最长期限为50年，相较而言如果谋划好项目，超长期国债对于项目来说更有吸引力。

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总 结

根据对2024年国债和专项债的对比分析，我们认为作为增量政策的主要发力点，对于地方政府来说，应该提高对国债和专项债的重视程度，做好项目谋划，充分利用两项政策。

1.国债和专项债的功能定位愈发趋于一致，兼顾防风险与保增长。大部分用于为政府基础设施投资提供资金保障。

2.向上争取政策性资金，将成为地方政府投资项目的主要资金来源。无论是从规模还是持续性上看，2025-2027年都是两项重要的工作。

3.系统常态化开展，将两项工作合二为一。国债和专项债两项工作可以合并开展，扎实做好项目前期的需求准备、梳理和谋划等工作至关重要。