世界难民日

World Refugee Day

世界难民日是一个由联合国设立的国际节日，时间是每年的6月20日，这一天会被用来关注难民的权利、需求和梦想。

今年的世界难民日特别强调团结与难民同在，这意味着不仅仅是用言语表达支持，而是通过实际行动来体现。这包括倾听难民的故事，为他们提供安全的避难所，帮助他们找到解决问题的方法，并结束冲突，使他们能够安全地返回家园。团结意味着确保难民在他们所到之处有机会繁荣发展，并为各国提供必要的资源，以包容和照顾难民。最重要的是，团结意味着明确而勇敢地表达，难民并不孤单，我们不会袖手旁观。

01

难民的概念

World Refugee Day

难民的概念有广义和狭义之分。广义的难民是指因政治、宗教和其他原因遭到迫害或者由于战争和自然灾害的影响而被迫离开本国或经常居住的国家到别国避难的人，其中包括政治难民和战争难民。狭义的难民是《关于难民地位的公约》界定的难民，故又称“公约难民”。

难民是一个国家内特殊类型的外国人。他们有的可能拥有国籍，但是其国籍国不可能对他们提供任何保护，也不可能享受因国籍而应该享受的待遇。在这个意义上，难民与无国籍人的处境基本相同。

难民问题从20世纪初开始得到国际社会的关注。国际联盟于1921年设立了难民事务高级专员（难民高专）专门负责救援并保护第一次世界大战期间造成的难民，当时担任难民高专的人是来自挪威的弗里德约夫·南森。国际联盟难民高专保护难民的一个重要举措是向他们颁发旅行证件，称为“南森护照”，以及与一些国家签订承认“南森护照”并支持难民高专工作的特别协定。

在上述这些协定中包含难民的定义，但是较为明确的难民定义是1951年联合国通过的《关于难民地位的公约》作出的。该《公约》第1条将难民界定为：“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人;或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”可以看出该定义具有时间上的限制。鉴于1951年后又出现了新的难民情形，而且新难民与1951年以前的难民在地位上应该是相同的，联合国于1967年通过了《关于难民地位的议定书》，该议定书将“1951年1月1日以前”这个时间限制删除了。

随着难民在非洲地区的大规模出现，非洲统一组织于1969年通过了《非统组织关于非洲难民某些特定方面的公约》。该公约扩大了上述联合国《关于难民地位的公约》和议定书的定义，使难民一词还包括由于居住国和国籍国部分或全部遭到外来侵略、占领、外国统治或出现严重危害公共秩序事件而被迫离开自己的习惯居住地而在其居住国或国籍国以外地方寻求避难的任何人。根据这个补充的定义，战争难民或经济难民都可以包括在内。此外，拉丁美洲国家也于1984年通过了《卡塔西拿宣言》建议扩大解释难民定义，扩大后的难民范围与上述非洲的补充定义基本相同。

实际上联合国难民署在最近几十年的工作实践中也把难民概念的范围扩大了，因此形成了“公约难民”和“非公约难民”之分。前者是《关于难民地位的公约》及其议定书意义上的难民，后者是公约意义以外的难民，即“国际社会关注的难民”，其中包括政治、经济、战争难民和国内流离失所者（Internal Displaced Persons，IDPs）等。

02

难民的甄别

World Refugee Day

难民身份的甄别是联合国难民署的一项重要工作，因为只有确定了难民的身份，联合国才能给予相关的个人以适当的国际保护，获得难民地位的人才能在所在国受到难民的待遇。甄别工作一般由申请获得难民地位的个人所在国和联合国难民署驻在该国的机构来完成。联合国难民署甄别难民的标准是《关于难民地位的公约》及其议定书给难民所下的定义。

（一） 鉴别难民的要素

根据《关于难民地位的公约》及其议定书关于难民的定义，要成为《公约》定义下的难民必须具备两个要素：第一，客观要素，即申请难民地位的人必须身处本国或经常居住国之外并且不能或不愿受到其本国或经常居住国的保护。第二，主观要素，即申请人主观上畏惧遭到迫害。需要强调的是，畏惧遭受迫害是心理上的一种反应，只要理由是正当的，不需要申请人证明客观上已经遭受迫害。

根据《公约》的规定，畏惧遭受迫害的理由可以是下列任何一个或多个：种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解。

在这些理由中较令人费解的是“国籍”。难民一般是本国人。他国国民，即外国人，应该有权受到一国的保护，因此不应在难民的范围。根据古德温吉尔（Guy Goodwin-Gill）教授的分析，国籍这个理由可以在下述情况下加以理解：居留在甲国的乙国国民，由于具有乙国国籍惧怕遭受迫害而被迫逃到邻国，但是又拒绝受到其本国乙国的保护。

（二） 拒绝给予难民地位的情况

某些情况下不能给予某些人以难民地位。这些特定的情况有的由习惯国际法决定，有的规定在相关国际公约当中。但是，拒绝给予难民地位的人一般都是犯了国际罪行或其他严重非政治性罪行的人。

1. 1951年《关于难民地位的公约》规定的情况

根据该《公约》第1条第6款，下列情况下的任何人不能作为难民：

第一，该人犯了国际文件中已作出规定的破坏和平罪、战争罪或危害人类罪;

第二，该人在以难民身份进入避难国以前，曾在避难国以外犯过严重的非政治性罪行;

第三，该人曾有违反联合国宗旨和原则的行为并被认为有罪。

2. “或引渡或起诉”义务所涉及的情况

国际上制定了一系列制止和惩治国际恐怖主义罪行的专门性国际公约，在这些公约中无例外地包括一个关于“或引渡或起诉”的条款，要求在其境内发现被指称的罪犯的缔约国如不将此人引渡，应无例外地将此案件提交其主管当局以便起诉。迄今，“或引渡或起诉”义务所涉及的罪行包括空中劫持罪、劫持人质罪、恐怖主义爆炸罪、资助恐怖主义罪等罪行。凡是参加制止并惩治上述这些罪行的国际公约的缔约国，为履行“或引渡或起诉”义务，均不能把犯了这些罪行的人作为难民对待。

3. 其他排除政治性罪行的情况

另有一些国际公约虽然没有规定“或引渡或起诉”义务，但却明确地将相关罪行从政治罪中排除。例如，《防止及惩治灭绝种族罪公约》第7条规定：“灭绝种族罪……不得视为政治罪行，俾便引渡。”这些国际公约所涉及的罪行包括贩运奴隶罪、灭绝种族罪、种族隔离罪等。在这种情况下，缔约国当然不能将罪犯作为难民对待。

03

难民的法律地位和难民的待遇

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（一） 不推回规则

根据1951年《关于难民地位的公约》和1967年《关于难民地位的议定书》，缔约国没有主动接受难民的义务。但是对于已经进入其国境的难民，是否有权将其驱逐出境的问题，公约作出了严格的规定。首先，1951年《关于难民地位的公约》第31条规定，对于未经许可而进入或逗留于缔约国领土的难民，不得因该难民的非法入境或逗留而加以刑罚。第33条特别规定了禁止驱逐出境或送回的义务，即所谓不推回规则：“任何缔约国不得以任何方式将难民驱逐或送回（‘推回’）至其生命或自由因为他的种族、宗教、国籍、参加某一社会团体或具有某种政治见解而受威胁的领土边界。”这是难民待遇的重要规则，因为如果难民随时面临被迫遣送到其可能遭受迫害的国家，难民的保护将不能得到保障。但是在国际实践中，不推回原则的适用由于理解上的不同常常出现问题。例如，当难民乘船进入某国领海并要求申请难民地位但尚未进行难民甄别时，该国将这些人驱逐是否违反不推回原则？又如，一国与邻国达成协议，当该国面临难民涌入时该邻国同意接受这些难民。这种通过协议将难民转给另一国的行为是否违反不推回原则呢?这里似乎有两个问题需要澄清：第一，在“难民”尚未进入一国领土范围（包括领海）时，拒绝其进入的行为是否构成违反；第二，“难民”已经进入一国领土范围，但尚未进行难民的甄别就将其驱逐的行为是否构成违反。

（二） 难民享有的权利

难民享有获得安全庇护的权利。但是国际社会对难民的保护不仅仅是人身安全的保护，他们至少应该享有与合法居留的外国人相同的权利，包括思想自由、迁徙自由、免受酷刑和虐待的自由的权利。难民还应该享受各种经济、社会和文化的权利，其中包括医疗保障、受教育权和工作权。

在缔约国的资源不能满足应急需求时，例如，当大量难民突然涌入时，联合国难民署以及其他国际机构将提供财政支持、食物、工具、避难所、学校和诊所，以保证难民的上述权利能够得到保障。

应当指出的是，难民的地位并非永久性的。一般情况下，难民可以通过自愿遣返、长期留在避难国或在第三国再次安置来结束难民地位。所谓自愿遣返是在遭受迫害的畏惧消失后，难民自愿返回自己的本国或原来长期居住的国家。难民还可以在避难国允许的情况下长期留下来成为永久居民或加入该国国籍。如果上述两种途径都不可能，难民还可以到第三国进行再安置，当然前提是第三国愿意接受。目前，在联合国的所有成员国中仅有二十几个国家愿意每年接受定额的难民再安置，这些国家包括阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、丹麦、芬兰、法国、爱尔兰、冰岛、挪威、新西兰、巴拉圭、荷兰、葡萄牙、捷克、罗马尼亚、英国、瑞典、乌拉圭、美国、日本和瑞士。还有一些国家仅根据具体情况临时决定是否从联合国难民署接受难民的再安置。

（上述文字内容摘自白桂梅：《国际法》（第三版），北京大学出版社2015年版。）

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《国际法》（第三版）

白桂梅 著

本书的导论部分系统讲解国际法的性质和历史发展、国际法的渊源、国际法与国内法的关系、国际法主体、管辖与豁免、条约、承认与继承、国际责任等国际法基本理论和问题，分论部分涉及人权、国家领土、海洋法、国际环境法、国际组织、国际人道法等国际法分支。

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